Lozano, Claudio Raúl c. Estado Nacional - PLN

Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala II

Fecha: 19/03/2009

Partes: Lozano, Claudio Raúl c. Estado Nacional - PLN

TEXTO COMPLETO:

2ª Instancia.— Buenos Aires, marzo 19 de 2009.
Considerando: I. El Dr. Carlos M. Grecco suscribe la presente en los términos de la Acordada N° 01/08 de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.
II. El Sr. Claudio Lozano, promovió acción de amparo contra el Poder Legislativo Nacional y el Poder Ejecutivo Nacional, con el fin de que se declare la nulidad de la media sanción del proyecto de ley n° 0038-PE-2008, cuyo trámite parlamentario es el N° 170 aprobado en la 37 reunión - 4ª sesión ordinaria de prorroga de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación y de todos los actos que se deriven de aquél, sosteniendo que se encuentra afectado de irregularidades insalvables, violatorias del debido proceso de formación y sanción de las leyes que prevé la Constitución Nacional, lo que lesiona derechos y garantías reconocidas a la ciudadanía por la Carta Magna.
A fs. 34/35, el Sr. juez de la primera instancia, señaló que de acuerdo a la jurisprudencia del Alto Tribunal, los legisladores nacionales carecen de legitimación procesal en razón de su cargo, porque esa calidad sólo los habilita para actuar como tales en el ámbito del órgano que integran y con el alcance otorgado a tal función por la Constitución Nacional. En consecuencia, afirmó que el demandante no demostró la existencia de elementos constitutivos de legitimación, por lo que decidió el rechazo in limine de la acción, por falta de "caso" o causa judicial.
Contra esa sentencia interpuso el actor el recurso de apelación que obra a fs. 36/37. Se agravió destacando que la demanda fue suscripta invocando el doble carácter de ciudadano y Diputado de la Nación, y que la Constitución Nacional, luego de la reforma de 1994, permite el ejercicio de la defensa de derechos constitucionalmente tutelados a todos los ciudadanos.
Expresó que no ha intentado una "acción popular", sino que lo que pretende es el ejercicio de la vía prevista en el art. 43 de la Ley Fundamental que habilita a todo ciudadano a la defensa y afirmación del sistema democrático y republicano de gobierno, el cual integra su interés individual. En ese sentido, recordó que el texto del primer párrafo de la norma citada, dice: "Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo".
Por lo expuesto, solicitó se revoque la sentencia apelada y se haga lugar a la medida cautelar peticionada.
III. A fs. 54 el Sr. Fiscal General opinó que corresponde confirmar el pronunciamiento recurrido.
En este estado, pasan los autos al Acuerdo.
IV. En atención a la cuestión planteada, debe señalarse que —recientemente—, la Corte Suprema de Justicia de la Nación efectuó precisiones relativas a la legitimación procesal en la vía del amparo prevista en el art. 43 de la Constitución Nacional, al dictar sentencia en los autos "Halabi, Ernesto el P.E.N. - ley 25.dto. 1563/04 s/amparo ley 16.986", el día 24 de febrero de 2009.
En esa oportunidad, el Alto Tribunal expresó: "Que en materia de legitimación procesal corresponde, como primer paso, delimitar con precisión tres categorías de derechos: individuales, de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos, y de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos.
En todos esos supuestos, la comprobación de la existencia de un "caso" es imprescindible (art. 116 de la Constitución Nacional; art. 2 de la ley 27; y Fallos: 310: 2342, considerando 7°; 311:2580, considerando 3°; y 326: 3007, considerandos 7° y 8°, entre muchos otros), ya que no se admite una acción que persiga el control de la mera legalidad de una disposición. Sin embargo es preciso señalar que el "caso" tiene una configuración típica diferente en cada uno de ellos, siendo esto esencial para decidir sobre la procedencia formal de pretensiones..." (Considerando 9° in fine)
"Que la regla general en materia de legitimación es que los derechos sobre bienes jurídicos individuales son ejercidos por su titular. Ello no cambia por la circunstancia de que existan numerosas personas involucradas, toda vez que se trata de obligaciones con pluralidad de sujetos activos o pasivos, o supuestos en los que aparece un litisconsorcio activo o pasivo derivado de la pluralidad de sujetos acreedores o deudores, o bien una representación plural. En estos casos, no hay variación en cuanto a la existencia de un derecho subjetivo sobre un bien individualmente disponible por su titular, quien debe, indispensablemente, probar una lesión a ese derecho para que se configure una cuestión justiciable.
A esta categoría de derechos se refiere el primer párrafo del artículo 43 de la Constitución Nacional en que encuentra cabida la tradicional acción de amparo, instituida por vía pretoriana por esta Corte en los conocidos precedentes "Siri" y "Kot" (Fallos: 239:459 y 241:291, respectivamente) y consagrada más tarde legislativamente. Esta acción está destinada a obtener la protección de derechos divisibles, no homogéneos y se caracteriza por la búsqueda de la reparación de un daño esencialmente individual y propio de cada uno de los afectados" (Considerando 10).
"Que los derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos (art. 43 de la Constitución Nacional) son ejercidos por el Defensor del Pueblo de la Nación, las asociaciones que concentran el interés colectivo y el afectado.
En estos supuestos existen dos elementos de calificación que resultan prevalentes. En primer lugar, la petición debe tener por objeto la tutela de un bien colectivo, lo que ocurre cuando éste pertenece a toda la comunidad, siendo indivisible y no admitiendo exclusión alguna. Por esta razón sólo se concede una legitimación extraordinaria para reforzar su protección, pero en ningún caso existe un derecho de apropiación individual sobre el bien ya que no se hallan en juego derechos subjetivos. No se trata solamente de la existencia de pluralidad de sujetos, sino de un bien que, como el ambiente, es de naturaleza colectiva. Es necesario precisar que estos bienes no tienen por titulares a una pluralidad indeterminada de personas, ya que ello implicaría que si se determinara el sujeto en el proceso éste sería el titular, lo cual no es admisible. Tampoco hay una comunidad en sentido técnico, ya que ello importaría la posibilidad de peticionar la extinción del régimen de cotitularidad. Estos bienes no pertenecen a la esfera individual sino social y no son divisibles en modo alguno. En segundo lugar, la pretensión debe ser focalizada en la incidencia colectiva del derecho. Ello es así porque la lesión a este tipo de bienes puede tener una repercusión sobre el patrimonio individual, como sucede en el caso del daño ambiental, pero esta última acción corresponde a su titular y resulta concurrente con la primera.
De tal manera, cuando se ejercita en forma individual una pretensión procesal para la prevención o reparación del perjuicio causado a un bien colectivo, se obtiene una decisión cuyos efectos repercuten sobre el objeto de la causa petendi, pero no hay beneficio directo para el individuo que ostenta la legitimación. En este tipo de supuestos, la prueba de la causa o controversia se halla relacionada con una lesión a derechos sobre el bien colectivo y no sobre el patrimonio del peticionante o de quienes éste representa. Puede afirmarse, pues, que la tutela de los derechos de incidencia colectiva sobre bienes colectivos corresponde al Defensor del Pueblo, a las asociaciones y a los afectados, y que ella debe ser diferenciada de la protección de los bienes individuales, sean patrimoniales o no, para los cuales hay una esfera de disponibilidad en cabeza de su titular" (Considerando 11).
"Que la Constitución Nacional admite en el segundo párrafo del art. 43 una tercera categoría conformada por derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos. Tal sería el caso de los derechos personales o patrimoniales derivados de afectaciones al ambiente y a la competencia, de los
derechos de los usuarios y consumidores como de los derechos de sujetos discriminados.
En estos casos no hay un bien colectivo, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una causa fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque en tales casos la demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre" (Considerando 12).
V. Ello sentado, cabe señalar que el actor sostiene su legitimación en los términos del primer párrafo del art. 43 de la Constitución Nacional. Que, como se expuso "ut supra", la habilitación procesal que esa norma regula, está referida al titular de un derecho subjetivo, en palabras de la Corte, "derecho subjetivo sobre un bien individualmente disponible por su titular, quien debe, indispensablemente, probar una lesión a ese derecho para que se configure una cuestión justiciable".
En el sub examine, ese requisito no se verificó porque el actor no invocó un interés concreto y diferenciado, ni la afectación a un derecho subjetivo, lo que impide encuadrarlo en el supuesto contemplado en la norma fundamental.
Es que, "La reforma constitucional (art. 43) no innovó en materia de legitimación del amparo, requiriendo —al igual que lo hacía el art. 5 de la ley 16.986— la presencia del afectado, es decir del agraviado concreto por la interferencia de un derecho o interés propio al que el ordenamiento jurídico positivo confiera tutela jurisdiccional (Sala I "Sones", 22/02/1994). Dicha norma constitucional no ha consagrado una suerte de acción popular que desvincule absolutamente la ilegalidad del perjuicio" (esta Sala II in re "Castrillo Carlos V. c/EN -M° Economía Resol. 125/08 y otros s/amparo ley 16.986", 8/05/08).
VI. La inexistencia del derecho subjetivo a la legalidad, determina que la reacción impugnatoria no pueda ser promovida por quien se no se encuentra personal y directamente perjudicado. Este factor opera como límite negativo. No basta cualquier interés; concretamente no alcanza el interés de la legalidad, sino que se torna indispensable un interés calificado.
Ello así, debe rechazarse el amparo si el presunto interés institucional que subyace en la invocación del amparista, no fue traducido en el caso en la afectación de un derecho diferenciable (Fallos 321:1255). La condición personal de ciudadano que invoca el actor no es apta para autorizar la intervención de los jueces a fin de ejercer su jurisdicción, por cuanto ese carácter es de una generalidad tal que no permite tener en el caso por configurado el interés concreto, inmediato y sustancial que lleve a considerar la presente como una "causa", "caso" o "controversia" (cfr. Fallos 313:863; 317:335 y Sala I, "Díaz, Carlos J. c/E.N. y otros s/amparo", del 5/8/99; Sala II "Díaz, Carlos José c/Gobierno Nacional (PEN) s/amparo ley 16.986", 19/06/01)Por ello, toda vez que en autos no se encuentra configurado un caso, causa o controversia que habilite la jurisdicción y que la calidad de ciudadano no le confiere al actor legitimación procesal suficiente, de conformidad con lo dictaminado por el señor Fiscal General, se desestima la apelación y se confirma el pronunciamiento.